國辦發(fā)〔2009〕56號

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　財政部《關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》已經國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
　　建立和完善社會主義市場經濟體制，促進我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，需要大力發(fā)展會計、審計等經濟鑒證類中介行業(yè)。加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)，對于提高經濟發(fā)展質量，維護國家經濟信息安全具有重要意義。各地區(qū)、各部門要高度重視、加強領導，密切配合、落實責任，根據(jù)若干意見提出的要求，創(chuàng)新體制機制，完善政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加強行業(yè)監(jiān)管，提高自律水平，引導和促進我國注冊會計師行業(yè)又好又快發(fā)展。

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳

 二OO九年十月三日

 

 

關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見

財　政　部

 

　　注冊會計師行業(yè)是運用專業(yè)特長，對企事業(yè)單位會計信息進行鑒證，并提供會計、稅務、管理咨詢等商務服務的中介行業(yè)。改革開放以來，我國注冊會計師行業(yè)經過恢復重建和不斷發(fā)展，取得了顯著成績。目前，會計師事務所超過7400家，執(zhí)業(yè)注冊會計師超過8.5萬人，從業(yè)人員近30萬人，注冊會計師執(zhí)業(yè)范圍和服務對象日益拓展，執(zhí)業(yè)能力和行業(yè)監(jiān)管水平穩(wěn)步提高，相關法律制度體系基本健全，社會影響力和國際話語權逐步增強，注冊會計師行業(yè)已經成為促進經濟社會健康發(fā)展不可或缺的力量。但是，由于起步較晚、基礎薄弱等多種原因，我國注冊會計師行業(yè)的整體水平與經濟社會發(fā)展要求和全球會計行業(yè)發(fā)展水平還有較大差距。為加快我國注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
　　一、充分認識加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的重要意義
　�。ㄒ唬┘涌彀l(fā)展注冊會計師行業(yè)，是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求。注冊會計師行業(yè)服務領域已從傳統(tǒng)的會計審計向管理咨詢、內部控制、資信調查、投資決策等領域延伸，規(guī)模較大的會計師事務所匯聚了會計、審計、金融、稅務、法律、財務管理、風險控制、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的專家，在提高經濟信息質量、引導資源合理配置、優(yōu)化企業(yè)治理結構、維護市場經濟秩序和社會公眾利益等方面發(fā)揮著重要作用。
　�。ǘ�）加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)，是貫徹中央“走出去”戰(zhàn)略的重要舉措。會計是國際通用的商業(yè)語言，企業(yè)跨國經營、資本跨境流動離不開注冊會計師行業(yè)的專業(yè)支持。注冊會計師行業(yè)為我國企業(yè)進入國際市場提供會計、稅務、管理咨詢等綜合性服務，有助于我國企業(yè)在經營管理上與國際接軌，在更高層次和更廣領域內參與國際競爭。
　�。ㄈ�）加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)，是應對國際金融危機、促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的迫切需要。當前，我國應對國際金融危機取得了明顯成效，經濟運行正處在企穩(wěn)回升的關鍵時期。注冊會計師行業(yè)作為經濟工作的基礎和社會審計監(jiān)督體系的重要力量，充分發(fā)揮其在保增長、調結構中的作用，有助于落實國家重大宏觀經濟政策，確保投資安全和投資效益，為建立經濟運行風險防范機制提供強有力的專業(yè)支持。
　　二、加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的指導思想、基本原則和主要目標
　�。ㄒ唬┲笇�思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面總結行業(yè)發(fā)展經驗，針對當前困擾行業(yè)發(fā)展的突出問題，著力從體制機制上深化改革、開拓創(chuàng)新，加強行業(yè)監(jiān)管，推動誠信建設和組織建設，通過必要的扶持政策和鼓勵措施，引導會計師事務所協(xié)調發(fā)展和走向國際，不斷擴大執(zhí)業(yè)領域和執(zhí)業(yè)范圍，全面提升執(zhí)業(yè)質量和服務能力，大力改善執(zhí)業(yè)環(huán)境和內部治理，促進注冊會計師行業(yè)又好又快發(fā)展。
　　（二）基本原則。
　　一是堅持解放思想、開拓創(chuàng)新。要立足我國國情，借鑒國際經驗，在遵循法制要求和市場規(guī)則的前提下，大力支持會計師事務所改革創(chuàng)新，積極探索加快行業(yè)發(fā)展的多種模式、途徑和方法，鼓勵優(yōu)化組合、兼并重組、強強聯(lián)合，促進行業(yè)走跨越式發(fā)展道路。
　　二是堅持科學發(fā)展、規(guī)范管理。要以科學發(fā)展觀指導行業(yè)發(fā)展，形成大型、中型和小型會計師事務所執(zhí)業(yè)領域各有側重、市場定位各有特色、服務對象各有傾斜、地域分布較為合理，不同規(guī)模的會計師事務所有序競爭、接續(xù)發(fā)展的格局。同時，強化政府行政管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的服務、協(xié)調和行業(yè)自律管理作用，健全會計師事務所組織形式、治理機制和行業(yè)制度，確保行業(yè)健康發(fā)展。
　　三是堅持誠信為本、質量第一。要始終把誠信建設作為行業(yè)發(fā)展的生命線，以維護社會公眾利益為宗旨，以職業(yè)道德建設為核心，堅守獨立、客觀、公正的職業(yè)立場，全面提升行業(yè)的誠信度和公信力，使注冊會計師行業(yè)成為受社會尊重和信賴的專業(yè)服務行業(yè)。
　�。ㄈ�）主要目標。
　　力爭通過5年左右的時間，努力實現(xiàn)以下主要發(fā)展目標：
　　——會計師事務所的規(guī)模結構優(yōu)化合理。重點扶持10家左右具有核心競爭力、能夠跨國經營并提供綜合服務的大型會計師事務所。積極促進中型會計師事務所健康發(fā)展，努力形成200家左右能夠為大中型企事業(yè)單位及上市公司提供高質量服務、管理規(guī)范的中型會計師事務所。科學引導小型會計師事務所規(guī)范有序發(fā)展。
　　——會計師事務所執(zhí)業(yè)領域大幅度拓展。認真落實《中華人民共和國公司法》“公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并依法經會計師事務所審計”的規(guī)定，確保公司依法接受注冊會計師審計。同時，將醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入注冊會計師審計范圍。在鞏固財務會計報告審計、資本驗證、涉稅鑒證等業(yè)務的基礎上，積極向企事業(yè)單位內部控制、管理咨詢、并購重組、資信調查、專項審計、業(yè)績評價、司法鑒定、投資決策、政府購買服務等相關業(yè)務領域延伸，推動大型會計師事務所業(yè)務轉變和升級，加速向高端型、高附加值、國際化業(yè)務發(fā)展。
　　——會計師事務所執(zhí)業(yè)環(huán)境顯著改善。切實打破制約會計師事務所發(fā)展的行政壁壘、業(yè)務限制和地方保護，有效治理指定業(yè)務、索取回扣等不當行為，為會計師事務所創(chuàng)造更加公平的執(zhí)業(yè)環(huán)境。各地區(qū)、各部門、各單位不得人為限制會計師事務所執(zhí)業(yè)，不得干預注冊會計師獨立發(fā)表審計意見。
　　——會計師事務所組織形式、治理機制和管理制度更加科學。本著有利于注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展、提高會計師事務所治理水平、增強會計師事務所競爭能力的原則，支持會計師事務所依法采用與其發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務特點和規(guī)模相適應的組織形式。進一步健全透明高效、相互制衡的治理結構和內控機制，不斷完善內部管理制度和執(zhí)業(yè)責任保險制度。全面提高會計師事務所內部管理信息化水平，基本實現(xiàn)大中型會計師事務所利用信息化手段實施財務報告審計、內部控制審計和提供其他相關服務。
　　——注冊會計師隊伍職業(yè)道德水平和專業(yè)勝任能力顯著提高。通過制定和實施注冊會計師行業(yè)人才戰(zhàn)略規(guī)劃，有計劃、有步驟地培養(yǎng)造就一大批適應行業(yè)發(fā)展要求的國際化、復合型人才，建設一支誠信執(zhí)業(yè)、素質過硬的注冊會計師隊伍。
　　三、加快形成大中小會計師事務所協(xié)調發(fā)展的合理布局　　
　　（一）重點扶持大型會計師事務所加快發(fā)展。
　　大型會計師事務所是在人才、品牌、規(guī)模、技術標準、執(zhí)業(yè)質量和管理水平等方面居于行業(yè)領先地位，能夠為我國企業(yè)“走出去”提供國際化綜合服務的會計師事務所。要積極探索適應大型會計師事務所發(fā)展需要的組織形式，大力推進特殊普通合伙制。鼓勵執(zhí)業(yè)質量優(yōu)良、治理機制科學、發(fā)展勢頭良好的中型會計師事務所采用多種科學有效的形式進行強強聯(lián)合，發(fā)展成為大型會計師事務所。會計師事務所在結構調整、兼并重組、做強做大過程中，要重視資源的優(yōu)化配置和集中管理，完善治理結構、打造強有力的后臺支持系統(tǒng)，實現(xiàn)人事、財務、業(yè)務、技術標準和信息管理等方面的實質統(tǒng)一。
　�。ǘ�）積極促進中型會計師事務所健康發(fā)展。
　　中型會計師事務所是在人才、品牌、規(guī)模、技術標準、執(zhí)業(yè)質量和管理水平等方面具有較高水準，能夠為大中型企事業(yè)單位、上市公司提供專業(yè)或綜合服務的會計師事務所。要穩(wěn)步擴大中型會計師事務所數(shù)量，不斷提高中型會計師事務所專業(yè)服務能力和內部管理水平。鼓勵信譽良好、成長快速的小型會計師事務所重組聯(lián)合，成為中型會計師事務所或其分所，提高為市場服務的能力和水平。
　�。ㄈ�）科學引導小型會計師事務所規(guī)范發(fā)展。
　　小型會計師事務所是規(guī)模較小，主要提供相關專項服務的會計師事務所。小型會計師事務所要突出服務特色，重在做精做專。要科學引導小型會計師事務所在規(guī)范管理運作、嚴格質量控制的基礎上，創(chuàng)新發(fā)展模式、服務方式和技術手段，不斷挖掘市場需求，深化專項領域服務，使小型會計師事務所成為面向小規(guī)模企事業(yè)單位和廣大農村提供優(yōu)質服務的主體力量。
　　四、切實加大促進注冊會計師行業(yè)發(fā)展的政策扶持和引導力度
　�。ㄒ唬┩晟品龀终�策，合力促進發(fā)展。
　　財政部要會同有關部門進一步建立健全促進注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的支持政策，在優(yōu)秀人才引進與合理流動、從業(yè)人員培養(yǎng)培訓、外事外匯、稅收政策、規(guī)范執(zhí)業(yè)收費、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面給予支持。要支持會計師事務所按照市場規(guī)律和平等互利、公平自愿的原則，采用多種發(fā)展模式進行優(yōu)化組合、做大做強，確保合并、分立、重組和聯(lián)合規(guī)范運作。要把注冊會計師行業(yè)作為發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的重要內容來抓，突出工作重點，更好地發(fā)揮其在經濟社會發(fā)展中的服務職能。
　　（二）堅持統(tǒng)籌兼顧，加強分類指導。
　　境外上市企業(yè)，金融、能源、通信企業(yè)以及其他關系國計民生的大型骨干國有企業(yè)，應當優(yōu)先選擇有利于保障國家經濟信息安全的大型會計師事務所提供相關服務。鼓勵大型會計師事務所通過收購、合并等方式在境外設立成員所或分所，重視發(fā)揮其窗口和平臺作用，為增強境外業(yè)務競爭力創(chuàng)造必要條件。要為大型會計師事務所“走出去”提供便利條件，在境外投資促進、扶持、保障、服務、核準等方面給予支持，并在資質認可、信息咨詢、市場考察和對外聯(lián)絡等方面予以幫助。加快現(xiàn)有中外合作會計師事務所本土化進程，在我國法律框架和統(tǒng)一市場規(guī)則下公平競爭。支持我國會計師事務所在平等互利的基礎上加盟國際會計公司。
　　各級財政部門和注冊會計師協(xié)會要研究探索引導社會合理選聘中小型會計師事務所的評價機制和措施。促進中型會計師事務所業(yè)務范圍不斷拓展和服務能力不斷提升。支持小型會計師事務所擴大代理記賬、稅務代理、外包業(yè)務、IT支持、個人理財、社區(qū)事業(yè)等咨詢服務領域，積極承辦社會主義新農村建設中“村賬鄉(xiāng)管”代理記賬業(yè)務。
　　五、全面實施注冊會計師行業(yè)人才戰(zhàn)略
　�。ㄒ唬┲匾暼瞬排囵B(yǎng)，抓好隊伍建設。
　　會計師事務所要在行業(yè)人才培養(yǎng)中發(fā)揮基礎性、主渠道作用。要制定員工職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各層次人才培養(yǎng)計劃，分階段、分步驟抓好組織實施。加盟國際會計公司的中國成員所，要與國際會計公司簽署人才培養(yǎng)協(xié)議。要積極參與注冊會計師行業(yè)領軍人才培養(yǎng)計劃，加強業(yè)務練兵和崗位培訓，致力于培養(yǎng)一批專業(yè)扎實、技術過硬、品德優(yōu)良的領軍人才。要改革完善人力資源制度，進一步優(yōu)化激勵約束機制、考核分配制度及合伙人進入與退出機制，把加快培養(yǎng)中青年管理團隊和業(yè)務骨干列入重要議事日程，推動從業(yè)人員隊伍順利實現(xiàn)新老交替、平穩(wěn)過渡。要培育尊重人才、保護人才的企業(yè)文化，形成以事業(yè)留人、待遇留人、感情留人、合伙文化留人的良好氛圍。
　�。ǘ�）搭建良好平臺，創(chuàng)新培養(yǎng)機制。
　　各級財政部門和注冊會計師協(xié)會要大力抓好行業(yè)領軍人才和后備人才培養(yǎng)工作，力爭用5年左右的時間，打造一批在業(yè)內具有較高聲望、在行業(yè)“走出去”過程中能夠發(fā)揮關鍵作用、承擔國際化業(yè)務的復合型領軍人物。要進一步完善注冊會計師行業(yè)領軍人才培養(yǎng)機制，健全選拔、培養(yǎng)、考核和使用制度。要進一步加大繼續(xù)教育培訓力度，著力提高行業(yè)從業(yè)人員的整體素質。要積極選聘高校應屆優(yōu)秀畢業(yè)生和海內外優(yōu)秀人才，抓好人才儲備，優(yōu)化隊伍結構，為我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展提供人才保障。
　　六、嚴格注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管和自律約束
　�。ㄒ唬┘訌娦姓�許可，嚴格市場準入。
　　財政部和各省級財政部門要根據(jù)注冊會計師法、行政許可法的要求和設立會計師事務所的規(guī)定，按照公開、公平、公正、便民、高效的原則，依照法定程序嚴格審批會計師事務所。未持有中國注冊會計師證書的人員、不在會計師事務所專職執(zhí)業(yè)人員、在申請設立會計師事務所前3年內因執(zhí)業(yè)行為受到行政處罰的人員，不得擔任會計師事務所的合伙人（股東）。在執(zhí)業(yè)活動中受到行政處罰、刑事處罰，自處罰決定生效之日起不滿3年的會計師事務所，不得申請設立證券期貨資格會計師事務所。要及時跟蹤了解會計師事務所有關信息和動態(tài)，監(jiān)督會計師事務所業(yè)務活動，防止出現(xiàn)重審批、輕監(jiān)管等現(xiàn)象。會計師事務所之外的其他中介機構和個人不得承辦注冊會計師審計業(yè)務。不具備證券期貨資格的會計師事務所，不得承接證券期貨相關業(yè)務。禁止會計師事務所一所多章分頭簽發(fā)業(yè)務報告等行為。
　�。ǘ�）加強行政監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。
　　財政部和各省級財政部門要加強對注冊會計師行業(yè)的行政監(jiān)管，健全行業(yè)監(jiān)管跨部門溝通協(xié)調機制，建立財政部門和審計、銀行、證券、保險等監(jiān)管部門的信息共享制度，不斷提高監(jiān)管效能。要建立并實施會計師事務所及其注冊會計師退出機制，嚴厲懲治通同舞弊、掛名簽字、兼職執(zhí)業(yè)等違法違規(guī)行為。財政部要重點加強對大中型會計師事務所及其注冊會計師的監(jiān)管。各省級財政部門要重點加強對小型會計師事務所的監(jiān)管。采取多種形式交流監(jiān)管經驗，建立完善定期檢查制度。要研究建立注冊會計師監(jiān)管責任追究制度，寓監(jiān)管于服務之中，將強化監(jiān)管與改進服務結合起來，將打擊不良風氣、違規(guī)行為與表彰先進、弘揚正氣結合起來。要加強國際交流，把握全球行業(yè)發(fā)展動向，推動注冊會計師行業(yè)始終保持良性快速發(fā)展態(tài)勢。
　　（三）加強協(xié)會建設，嚴格自律約束。
　　要充分發(fā)揮注冊會計師協(xié)會的作用，不斷提高管理和服務水平，促進行業(yè)又好又快發(fā)展。要加強注冊會計師協(xié)會自身組織建設，嚴格注冊會計師注冊及考試制度，大力開展繼續(xù)教育，夯實行業(yè)自律基礎。要加強對注冊會計師執(zhí)業(yè)質量的自律檢查和懲戒力度，建立健全行業(yè)誠信信息監(jiān)控體系，不斷豐富和創(chuàng)新行業(yè)自律手段。要進一步完善執(zhí)業(yè)準則體系和職業(yè)道德準則體系，促進注冊會計師執(zhí)業(yè)質量和誠信水平不斷提高。
　　七、不斷加強注冊會計師行業(yè)誠信建設和內部治理
　�。ㄒ唬┥罨�誠信建設，鑄造誠信精神。
　　誠信是注冊會計師行業(yè)的安身立命之本和長遠發(fā)展之基。要進一步大力弘揚誠信為本、操守為重、堅持準則的職業(yè)風尚，深入推進行業(yè)法制教育和誠信建設。要不斷完善行業(yè)信用管理制度和誠信檔案制度，積極探索會計師事務所信用評級制度，建立推廣行業(yè)從業(yè)人員誠信宣誓制度和會計師事務所誠信公約制度，有力推動獨立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)精神深入人心，不斷提升行業(yè)的誠信度和公信力。
　　（二）狠抓內部治理，建設人合文化。
　　會計師事務所要確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，立足于打造“百年老店”。要吸收借鑒國際同行先進管理經驗，充分利用現(xiàn)代信息技術手段，狠抓內部治理、嚴格質量控制，加快完善“權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發(fā)展”的治理機制，建立健全以決策程序、風險控制、人才培養(yǎng)、收益分配、執(zhí)業(yè)網絡協(xié)調為重點的內部管理制度，增強管理的科學性和透明度，規(guī)范和理順合伙人（股東）之間、合伙人（股東）與注冊會計師和員工之間的關系。倡導大中型會計師事務所設立專門的技術支持部門、質量管控部門和信息技術部門，建立健全并有效實施全過程質量控制規(guī)程。各級財政部門和注冊會計師協(xié)會在考察、評價會計師事務所時，要將其內部治理情況作為重要衡量標準。要采取切實有效的措施，積極培育人合、事合、心合、志合的合伙文化。主任會計師、合伙人（股東）和高級管理團隊要在文化建設中發(fā)揮主導作用，同時引導和規(guī)范從業(yè)人員行為，形成整體團隊的向心力，促進會計師事務所長遠發(fā)展。
　　八、進一步強化注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的組織領導
　�。ㄒ唬┘訌娦袠I(yè)黨建，提供政治保障。
　　要加強注冊會計師行業(yè)黨建工作，健全行業(yè)黨建工作機制，落實行業(yè)黨建工作責任，加大行業(yè)黨組織組建力度，發(fā)揮中國注冊會計師行業(yè)黨委的重要作用，不斷擴大黨的組織和工作覆蓋面。要加強行業(yè)黨員教育、管理和服務工作，不斷提高行業(yè)黨員隊伍素質。要創(chuàng)新行業(yè)黨建工作方式，增強黨的工作活力，充分發(fā)揮行業(yè)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)提供堅強的政治保證。
　�。ǘ�）強化行政領導，明確職責任務。
　　財政部作為我國注冊會計師行業(yè)的主管部門，要全面把握加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的形勢和任務，加強領導、落實責任，科學籌劃、認真實施，確保加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的各項政策措施落到實處、抓出實效。
　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門要充分認識加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的重要意義，結合本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際，積極研究制定支持注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的具體措施和辦法，共同促進注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展。
　　各級財政部門在推進注冊會計師行業(yè)發(fā)展中，要重視發(fā)揮注冊會計師協(xié)會的作用。
　�。ㄈ�）加大宣傳力度，營造良好氛圍。
　　各級財政部門和注冊會計師協(xié)會要加大對注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)性質、職能作用、發(fā)展狀況、先進事跡等的宣傳力度，加深全社會對注冊會計師行業(yè)的認知度和認同感，營造理解、支持、尊重注冊會計師行業(yè)的有利氛圍，為加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)凝聚共識、匯聚力量，創(chuàng)造更加良好的外部發(fā)展環(huán)境。